Il progetto di legge elettorale non soddisfa in nessun modo i criteri di rappresentanza, governabilità e stabilità
Crede che il progetto di legge elettorale che dovrebbe andare in Aula alla fine del mese di giugno sia adatto a tenere insieme le esigenze di rappresentanza, governabilità e stabilità?
Anzitutto dobbiamo definire cosa si intenda per rappresentanza, governabilità e stabilità. La governabilità ha a che vedere con la disponibilità in Parlamento dei numeri sufficienti ad avere una maggioranza per poter governare. La stabilità riguarda la durata degli esecutivi in carica. La rappresentanza concerne il tipo di rapporto che si stabilisce fra elettori ed eletti. A mio avviso, il progetto di legge elettorale Bignami non soddisfa nessuno di questi tre criteri. Perciò quando si parla di rappresentanza, governabilità e stabilità siamo nel campo della propaganda politica, non dei contenuti della riforma. Dal punto di vista della “governabilità”, la legge in questione è da un lato insufficiente (in taluni casi non è in grado di assicurare la maggioranza dei seggi nei due rami del Parlamento; la seconda versione del testo di legge ha ridotto questa casistica ma non l’ha del tutto eliminata) e dall’altro contraddittoria (non è detto che assicuri la stessa maggioranza alla Camera e al Senato, ma questo aspetto è sostanzialmente dovuto all’assetto istituzionale del nostro sistema parlamentare, con il suo bicameralismo simmetrico) oppure inutile (poiché stabilisce che se nessuna fra le liste o coalizioni concorrenti supera il 42% non si procede all’assegnazione del premio). Il problema della “stabilità”, invece, non è di per sé alla portata di una legge elettorale: è la natura politica della coalizione partitica che vince le elezioni, la sua coesione interna, sul piano programmatico e dell’agenda di governo, a rendere stabile l’esecutivo che essa esprime. E non c’è legge elettorale che tenga, da questo punto di vista. Peraltro, mi sembra che l’attuale governo di stabilità, pur nella turbolenza della fase politica, abbia dimostrato di averne. Sebbene occorra anche rammentare che non sempre la stabilità corrisponde all’efficacia, cioè alla capacità, grazie alla coesione delle forme di maggioranza, di realizzare un programma di riforme. E sotto questo profilo il governo Meloni è risultato poco efficace: pur essendo il terzo esecutivo della storia repubblicana per durata (dopo il Berlusconi II e il Berlusconi IV), non si è viceversa distinto per una febbrile attività di riforma. E forse questo è anche uno dei motivi della sua stabilità nel tempo. Per quel che infine riguarda la “rappresentanza”, occorre anzitutto fare una precisazione: spesso nel dibattito pubblico si parla di “rappresentanza”, scambiandola per “rappresentatività”. La rappresentatività, infatti, è la capacità di riflettere nelle assemblee legislative, a seguito dell’applicazione delle regole del sistema elettorale, una composizione sufficientemente ampia, cioè in grado di assicurare una presenza anche a partiti relativamente minori (ovviamente, fino a un certo punto, perché altrimenti la “rappresentatività” si trasforma in frammentazione, che è un difetto di un’assemblea legislativa, non un pregio). Ciò detto, poiché questa legge può in alcune circostanze (con il concorso dei seggi attribuiti nella circoscrizione Estero, oltre che in Val d’Aosta e Trentino-Alto Adige) produrre maggioranze intorno o superiori al 60%, parecchio sopra il fatidico 55% menzionato dai suoi sostenitori come limite massimo degli effetti del premio, è alquanto evidente come essa non sia in grado di assicurare un adeguato livello di rappresentatività. E per concludere, poiché anche la “rappresentanza” è un tema che merita di essere considerato nella valutazione degli effetti di una legge elettorale, occorre sottolineare come la presenza di liste bloccate in collegi plurinominali, sia per la quota proporzionale sia per quella riservata al premio di maggioranza, favorisca una campagna elettorale nazionalizzata, rendendo del tutto superflua la presenza dei candidati nei rispettivi collegi elettorali per conquistare il consenso dei cittadini. Infine, come insegnano gli studi empirici che si sono occupati di analizzare l’influenza delle leggi elettorali sull’autonomia degli eletti, le liste bloccate, a differenza delle preferenze e dei collegi uninominali (entrambi meccanismi che legittimano direttamente attraverso il voto uno o più candidati), favoriscono una maggiore fedeltà degli eletti nei confronti delle segreterie nazionali dei partiti, alle quali devono la loro candidatura in posizione eleggibile. E ciò ha evidenti conseguenze sull’autonomia del Parlamento, aspetto non del tutto trascurabile per un sistema, come il nostro, a forma di governo parlamentare.
Il nostro Paese viene da una lunga tradizione di tipo proporzionale, e solo da trent’anni a questa parte ha introdotto modelli elettorali diversi, comunque ad orientamento maggioritario, ed in taluni casi (Comuni, Regioni) incentrati sull’elezione diretta del Capo dell’Esecutivo. Che bilancio si può trarre di questa stagione?
Anzitutto occorre distinguere fra livello nazionale e livello regionale e locale. L’esperienza di Comuni e Regioni, dove l’elezione diretta di Sindaci e Presidenti con leggi a diverso titolo dotate di effetti maggioritari, è stata sostanzialmente positiva. Ha infatti consentito l’elezione di persone dotate di legittimazione democratica con i numeri per poter governare. E ciò ha contribuito a rafforzare quei livelli istituzionali. Per quel che invece concerne il livello nazionale, l’alternarsi di sei leggi elettorali in 35 anni ha impedito una stabilizzazione degli effetti delle leggi stesse rispetto al funzionamento del sistema dei partiti e, di conseguenza, rispetto al funzionamento di Parlamento e governo. Qui comunque entriamo nel merito delle preferenze personali. E io appartengo a quella schiera di studiosi che in questi anni hanno ritenuto che uno dei problemi principali del nostro sistema politico fosse la governabilità. Quindi tendenzialmente guardo con favore gli interventi che, nel quadro di un adeguato bilanciamento fra poteri (cosa che, per esempio, l’ipotesi di premierato della Meloni non prevede), siano finalizzati a rafforzare l’esecutivo. Anche se non ho mai ritenuto che una buona legge elettorale potesse risolvere alla radice i problemi di un sistema dei partiti fortemente frammentato e ideologicamente molto polarizzato. Gli effetti di una legge elettorale sono sempre da misurare attraverso l’interazione con il sistema dei partiti e, di conseguenza, con le strategie competitive che i partiti mettono in campo. Oggi, per la situazione in cui ci troviamo, mi sento di dire che per certi versi rimpiango la legge Mattarella, che era riuscita a strutturare un sistema partitico bipolare attenuando la polarizzazione ideologica, nonostante anche quella legge non riuscisse a risolvere completamente il problema della frammentazione partitica (più perché i collegi uninominali assegnavano forte potere di coalizione ai partiti piccoli ma decisivi nei collegi dagli esiti incerti, che non per la quota proporzionale prevista alla Camera, erroneamente indicata come l’origine di questi mali). Inoltre, credo siano maturi i tempi per interrogarci un po’ di più sull’importanza della rappresentatività, come meccanismo di compensazione di una propensione alla dittatura della maggioranza che un quadro politico molto più ideologicamente polarizzato che in passato ci ha consegnato negli ultimi anni. Sappiamo infatti che un sistema fortemente maggioritario funziona meglio laddove vi sia un’ampia condivisione dei valori di fondo della democrazia, ma sia soggetto a forti crampi nel caso in cui la cultura democratica di un paese sia frammentata.
Due anni fa le ACLI formularono una proposta di legge di iniziativa popolare per “costituzionalizzare” i partiti politici, rendendone realmente trasparenti i rapporti organizzativi interni e la situazione finanziaria, collegandoli con la ripresa di un credibile e monitorato meccanismo di finanziamento pubblico e con la nascita di organismi collegati volti allo studio e alla formazione politica. Cosa pensa su questo tema?
Ritengo importante confrontarsi sul terreno della costituzionalizzazione dei partiti politici, dato che in teoria si tratta di un tema contemplato dalla Costituzione repubblicana ma mai implementato a causa dell’assenza di un contesto normativo di riferimento. Detto questo, stiamo parlando anche di un argomento piuttosto critico dal punto di vista dei partiti, poiché concerne la loro capacità di auto-vincolarsi in maniera responsabile attraverso l’approvazione di disposizioni normative. Qui il primo punto importante riguarda il ricorso a meccanismi democratici trasparenti, che prevedano un ampio coinvolgimento degli iscritti, per la selezione dei gruppi dirigenti e delle candidature, oltre che nella presa di decisioni inerenti agli indirizzi politici fondamentali. Aspetti che non possiamo dare per scontati, dato che ormai nella realtà italiana è sempre più raro il caso di partiti che rinnovino le loro leadership attraverso procedure congressuali democratiche oltre che previste a scadenze certe. Una buona normativa di riferimento dovrebbe peraltro prevedere uno rapporto stretto e condizionale con la disciplina sul finanziamento pubblico ai partiti, prevedendo la possibilità di ottenere dallo Stato risorse solo se si soddisfano alcuni fondamentali requisiti di democrazia interna. Introdurre condizionalità di questo tipo potrebbe anche risultare utile a riavvicinare i cittadini ai partiti politici. Infine, occorrerebbe valorizzare con un’adeguata disciplina giuridica il rapporto dei partiti politici con associazioni e fondazioni di cultura politica, incentivandone il coinvolgimento in maniera organica nella definizione delle linee programmatiche e nella formazione del personale politico. La politica oggi ha bisogno di riscoprire il valore della competenza, che può essere rimesso al centro solo se si ripensiamo la politica come un’attività articolata su due tempi, quelli dell’azione parlamentare e di governo e quella della progettazione programmatica. Un’esigenza che non si poneva all’epoca dei partiti a integrazione di massa, quando la struttura organizzativa era tale da permettere una convivenza spontanea fra strategie e analisi, ma che oggi è assai difficile soddisfare. E i tempi possono essere riconciliati soltanto attraverso una distinzione di ruoli fra soggetto politico (il partito che agisce) e luogo di elaborazione programmatica (la fondazione che analizza i problemi e forma il personale politico).
Quali riforme ai meccanismi costituzionali si potrebbero introdurre per tenere insieme le esigenze della democrazia parlamentare e la funzionalità e stabilità dell’azione di governo?
In primo luogo, sarebbe positivo discutere di riforme elettorali e costituzionali insieme, con una visione sistematica di queste due facce del problema, prendendo le mosse da una visione di ciò che riteniamo essere importante per un buon funzionamento della democrazia. Una democrazia efficace è quella che soddisfa due criteri fondamentali, chiaramente individuati a suo tempo da Robert Dahl: responsiveness, cioè la capacità di risposta a bisogni e aspettative formulate dai cittadini; accountability, cioè l’assunzione di responsabilità rispetto alle scelte e agli indirizzi intrapresi, di cui si deve rendere conto in maniera chiara e trasparente ai cittadini. Una repubblica parlamentare, in presenza di un’assemblea legislativa sufficientemente autonoma dal governo, è una prima caratteristica per assolvere al criterio dell’accountability. E per avere un Parlamento in grado di esercitare un controllo sull’esecutivo è necessario che i parlamentari godano di una relativa autonomia nel giudicare l’operato del governo. Da questo punto di vista, una legge elettorale con i collegi uninominali può favorire una maggiore autonomia e riconoscibilità degli eletti, per il legame personale nei confronti del collegio di elezione e perché sono il prodotto di un’elezione che li ha premiati con un consenso personale. Se poi si vuole realizzare un buon equilibrio fra rappresentatività e governabilità, l’introduzione di un meccanismo di doppio turno (prevedendo un ballottaggio, che sia per l’elezione dei membri del parlamento oppure per l’assegnazione di un premio di maggioranza, anche se questa seconda soluzione è più insolita) può essere una buona soluzione. Inoltre, l’eliminazione dell’attuale bicameralismo simmetrico permetterebbe, da un lato, di rafforzare il potere di controllo del Parlamento sull’esecutivo (perché in questo caso tale potere di controllo sarebbe concentrato in una sola assemblea, mentre il potere di veto che inevitabilmente discende dall’esistenza di due camere con lo stesso potere legislativo ne sarebbe ridimensionato) e, dall’altro, di razionalizzare l’architettura parlamentare, distinguendo fra la funzione di indirizzo politico esercitata dalla sola Camera e la funzione di coordinamento della legislazione regionale che potrebbe essere esercitata dal Senato, che a sua volta potrebbe essere maggiormente legato al livello regionale attraverso l’elezione per via indiretta. Questi sono soltanto semplici esempi. Però credo che diano chiaramente la misura di quanto sarebbe diverso, e migliore, un approccio alle riforme istituzionali in grado di affrontare il problema con una visione sistematica. Poi, ovviamente, ciascuna forza politica può legittimamente avere le sue preferenze e quindi esprimersi a favore di una certa architettura invece di un’altra. Però anche il confronto, all’interno di coordinate più complessive, potrebbe risultare più chiaro, oltre che più efficace rispetto agli esiti attesi.
- Luciano M. Fasano – Professore Associato di Scienza politica – Dipartimento di Scienze sociali e politiche – Università degli studi di Milano
