La Costituzione ha individuato la democrazia pluralista come forma di Stato e la Repubblica parlamentare come forma di governo. Nel “trasformare i voti in seggi”, ciò a cui è deputato il sistema elettorale, questa deve essere la stella polare.
Crede che il progetto di legge elettorale che è stato approvato dalla Camera dei deputati il 16 luglio 2026 sia adatto a tenere insieme le esigenze di rappresentanza, governabilità e stabilità?
No. La mia valutazione del progetto è totalmente negativa. Si tratta di un sistema elettorale che non risponde alle esigenze della democrazia italiana, anzi, peggiora, sotto diversi punti di vista, quello attualmente esistente (di per sé già assai problematico). Ma c’è di più: è un sistema pericoloso per gli equilibri istituzionali, che rischia di svuotare le garanzie costituzionali.
Come è noto, si tratta di un sistema apparentemente proporzionale, in cui l’elettore è chiamato ad esprimersi su una lista bloccata di nomi, corrispondenti al numero dei seggi in palio nella circoscrizione di riferimento. La lista o la coalizione che superi il 42% dei voti a livello nazionale ottiene un premio di 70 (su 400) seggi alla Camera e 35 (su 200) al Senato. È inoltre prevista l’indicazione obbligatoria da parte delle liste o della coalizione del nome del candidato alla presidenza del Consiglio. Il punto di partenza per qualsiasi valutazione di un sistema elettorale non può che essere la Costituzione. E benché la Costituzione italiana non abbia costituzionalizzato una specifica formula elettorale, essa ha individuato la democrazia pluralista come forma di Stato e la Repubblica parlamentare come forma di governo. Nel “trasformare i voti in seggi”, ciò a cui è deputato il sistema elettorale, questa deve essere la stella polare. Ebbene, tutti e tre gli aspetti caratterizzanti il progetto entrano in tensione con i principi costituzionali.
Innanzitutto, il premio di maggioranza. Risponde alla democrazia pluralista un sistema che trasforma artificialmente una minoranza di voti in maggioranza di seggi, attraverso l’attribuzione di un premio, cioè di un ‘pacchetto’ di seggi, facendo entrare in parlamento un ‘pacchetto’ candidati sui quali gli elettori non votano? La Corte costituzionale ha posto precisi paletti all’utilizzo dei premi di maggioranza nelle due sentenze sulla legge elettorale del 2005 (sentenze n.1/2014 e n. 35/2017), incentrandosi sul bilanciamento tra rappresentanza e governabilità. Credo però che sia tempo di andare più oltre, e riflettere su cosa significa “governabilità”, e sul contributo che può venire ad essa dai sistemi elettorali. Il mito della governabilità come artificiale creazione di maggioranze politiche attraverso meccanismi elettorali è smentito dall’esperienza italiana: in assenza di premio di maggioranza, abbiamo assistito sia a governi di breve durata (quindi, ‘instabili’), ma profondamente riformatori (pensiamo storicamente al primo governo Moro, ma anche a tanti governi degli anni 1970), sia a governi di coalizione stabili ma poco concludenti (come il governo attuale, Meloni), nonché, in presenza di premio, a governi di coalizione stabili (come il Berlusconi IV) oppure di breve durata (ad esempio il secondo governo Prodi). È evidente che durata, stabilità e capacità riformatrice dei governi non necessariamente coincidono e che dipendono dalle condizioni politiche, non dalla formula elettorale. Ad accogliere tale prospettiva, qualunque limitazione della rappresentanza in nome della governabilità risulterebbe, sempre e in ogni caso, irragionevole: le norme premiali, infatti, non supererebbero il test di proporzionalità, perché né necessarie né idonee al conseguimento di obiettivi legittimamente perseguiti.
Inoltre, c’è la questione delle liste bloccate: il rapporto tra elettori ed eletti viene totalmente interrotto, per essere affidato sempre e comunque alla mediazione dei partiti. Niente collegi uninominali, niente preferenze, ma liste lunghe o persino lunghissime, come quelle da utilizzare per il premio: ben 70 nomi alla Camera, 35 al Senato, tra i quali potrà essere ‘imbucato’ chiunque! Tutto ciò in barba alla giurisprudenza costituzionale, che aveva ammesso le liste bloccate nelle sentenze citate, purché fossero brevi, lasciando agli elettori la capacità di farsi perlomeno un’idea sui candidati in esse contenuti. Tra l’altro, nel progetto resta uno degli elementi più ambigui dell’attuale sistema, ovvero la pluricandidabilità con la possibilità di opzione successiva: una vera e propria beffa per gli elettori, mantenuta in un massimo di cinque circoscrizioni ed estesa alla lista premiale.
Infine, l’indicazione obbligatoria da parte delle liste o della coalizione del nome del candidato alla presidenza del Consiglio, che sostituisce la formula attuale, secondo la quale nel programma elettorale va indicato il Capo della coalizione politica: in tal modo vengono limitati i poteri del presidente della Repubblica, dando vita a un “premierato mascherato”. Se proprio si vuole cambiare la forma di governo, abbandonando la Repubblica parlamentare, allora lo si faccia con la procedura adeguata: quella di revisione costituzionale. Invece, la paura del referendum costituzionale, ha indotto la maggioranza ad abbandonare la legge costituzionale sul premierato, per scegliere la via, ritenuta meno rischiosa, della torsione della legge elettorale.
Ma c’è di più. A leggere la relazione che accompagna il progetto e a sentire i politici della maggioranza sembrerebbe di essere ancora negli anni 1990, quando la democrazia italiana guardava al rafforzamento del governo come problema centrale, in un quadro globale (la cosiddetta “fine della storia”, ricordate?) caratterizzato dal successo delle democrazie liberali. Oggi siamo fuori tempo massimo. Siamo nell’epoca dei nuovi autoritarismi che arrivano in forma strisciante, proprio attraverso riforme legislative e costituzionali, e spesso attraverso sistemi elettorali che distorcono la volontà popolare. Dove i governi, una volta giunti artificialmente al potere, rappresentando una minoranza, si insediano e colonizzano lo Stato, iniziando a controllare, o a limitare, le istituzioni di garanzia e tutti i gangli del potere. Un fenomeno che è stato definito come “authocratic legalism”.
In Italia, all’esito dell’approvazione del sistema elettorale proposto, una minoranza elettorale si tradurrebbe artificialmente in una robusta maggioranza di seggi parlamentari, in grado di raggiungere agevolmente il quorum per l’elezione del Presidente della Repubblica, nonché di avvicinarsi ai 3/5 per l’elezione dei 5 giudici della Corte costituzionale e ai 2/3 per la modifica della Costituzione senza referendum, dando un ulteriore input allo scivolamento del nostro paese verso le democrazie illiberali: con il 42% dei voti espressi (che rischia di ridursi a una cifra assai bassa, in un momento in cui gli elettori sono in caduta libera), la maggioranza potrebbe controllare parlamento, governo, Presidente della Repubblica, Corte costituzionale. La vogliamo chiamare governabilità?
Il nostro Paese viene da una lunga tradizione di tipo proporzionale, e solo da trent’anni a questa parte ha introdotto modelli elettorali diversi, comunque ad orientamento maggioritario, ed in taluni casi (Comuni, Regioni) incentrati sull’elezione diretta del Capo dell’Esecutivo. Che bilancio si può trarre di questa stagione?
In Italia, a livello nazionale la modifica dei sistemi elettorali è diventata la regola, in spregio alle raccomandazioni internazionali sulla stabilità dei sistemi elettorali. La Commissione di Venezia del Consiglio d’Europa, nel Codice di buona condotta in materia elettorale (parere n. 190 del 2002), ha raccomandato che le leggi elettorali siano stabili nel tempo, perché continui cambiamenti possono compromettere la certezza del diritto e la fiducia degli elettori e ha espresso perplessità nei confronti delle modifiche apportate nell’anno che precede le elezioni politiche, poiché tali cambiamenti potrebbero essere percepiti come strumentali o incidere sulla regolarità e sull’equità della competizione elettorale. A far data dal 1993, i sistemi introdotti hanno sempre cercato di incoraggiare il bipolarismo, attraverso premi e congegni di vario tipo, ritenendo che soltanto superando la proporzionale si potesse evitare di affidare il governo ai negoziati tra i partiti, per procedere verso una “democrazia immediata”.
A livello regionale e locale regna invece una grande stabilità ormai dagli inizi degli anni 1990, con forme di governo incentrate sull’elezione del presidente della regione e del sindaco e sistemi premianti, che hanno attratto critiche minori di quanto avvenga a livello nazionale per la dose più limitata di potere che tali esecutivi gestiscono. Volendo riprendere il lessico degli ultras della governabilità, lo “scettro al principe” a livello infrastatuale è stato restituito da tempo!
Mi sembra però che ci sia un elemento che accomuna tutti i livelli di governo, ovvero la partecipazione al voto in caduta libera dovunque, con picchi particolarmente preoccupanti nelle elezioni regionali, fino ad arrivare agli estremi di Campania e Puglia nel 2025, quando hanno votato rispettivamente il 44,10% e il 41,83% degli aventi diritto.
Il bilancio che si può trarre da questa stagione, pertanto, mi pare ci porti ad evidenziare un allontanamento costante dei cittadini dalle istituzioni, che trova l’espressione sintomatica della disaffezione al voto. Una disaffezione che è indipendente dalla stabilità o instabilità dei governi che si formano dopo quelle elezioni, e che si configura come una vera e propria emergenza democratica. È sulle cause di essa che occorre riflettere, prima di porre mano a ulteriori riforme.
Due anni fa le ACLI formularono una proposta di legge di iniziativa popolare per “costituzionalizzare” i partiti politici, rendendone realmente trasparenti i rapporti organizzativi interni e la situazione finanziaria, collegandoli con la ripresa di un credibile e monitorato meccanismo di finanziamento pubblico e con la nascita di organismi collegati volti allo studio e alla formazione politica. Cosa pensa su questo tema?
Questo è un passaggio indispensabile. Il fatto che i partiti siano associazioni non riconosciute, regolate dal codice civile, e non da norme di diritto pubblico, è un’anomalia tutta italiana, che non possiamo assolutamente permetterci ulteriormente. I partiti, sia pure nella crisi delle ideologie e nelle loro nuove configurazioni, restano attori indispensabili della democrazia, e non è accettabile che proprio essi sfuggano al metodo democratico. Tra l’altro, tra le tante anomalie italiane radicate nella volontà dei partiti di sottrarsi a controlli esterni, va segnalato anche l’articolo 66 della Costituzione, questo sì da revisionare, che affida alle camere il controllo “dui titoli di ammissione dei loro componenti”: ovvero detto in parole più semplici, sulle elezioni parlamentari, che sono sottratte alla tutela giurisdizionale dell’art. 24 della Costituzione, fornita dalla magistratura. È indubbio che questa opacità dei partiti, che si accompagna anche a un abuso delle prerogative parlamentari in materia di immunità e insindacabilità, contribuisce a un’immagine dei politici come una “casta” di privilegiati, che genera un allontanamento generalizzato dei cittadini dalla politica: la tentazione di fare di ogni erba un fascio è forte.
Quali riforme ai meccanismi costituzionali si potrebbero introdurre per tenere insieme le esigenze della democrazia parlamentare e la funzionalità e stabilità dell’azione di governo?
Come ho detto, occorre chiarire cosa si intende per governabilità. Se l’azione di governo non rispecchia il sentire della maggioranza degli aventi diritto al voto, funzionalità e stabilità diventano parole vuote. Oggi la vera emergenza è quella della partecipazione popolare. Mi viene da pensare al film “C’è ancora domani” che riflette le speranze racchiuse in un certificato elettorale agli albori della Repubblica, nel 1946: siamo ad anni luce di distanza, purtroppo. Occorre che i cittadini siano di nuovo motivati a partecipare, ad iniziare da quel passaggio semplice ma fondamentale che è l’esercizio del diritto di voto. Se continuiamo a credere che i valori da tutelare attraverso i meccanismi istituzionali (compresi i sistemi elettorali) sono la sovranità popolare e la democrazia pluralista, come sancite dai principi fondamentali della nostra Costituzione, oggi, in una società attraversata da tensioni, polarizzazione, marginalizzazione, sfiducia, occorre dare rappresentanza e voce a quanti più cittadini possibile, con un sistema elettorale proporzionale, che apra lo spazio alla negoziazione politica e alla creazione di coalizioni. Coalizioni che debbono essere poi incentivate a continuare a lavorare insieme per tutta la legislatura, attraverso meccanismi che richiedono revisioni costituzionali, come la sfiducia costruttiva, modifiche dei regolamenti parlamentari, come norme che puniscano il transfughismo, riforme legislative, come la regolamentazione dei partiti politici. Tutto ciò nella consapevolezza che i meccanismi istituzionali possono svolgere soltanto un ruolo ausiliario, e che lo strumento più potente per ripristinare la fiducia nelle istituzioni resta un nuovo approccio etico della politica e dei suoi protagonisti.
- Tania Groppi: Professoressa ordinaria di Diritto costituzionale e pubblico, Università degli studi di Siena
