La Costituzione nasce da una mediazione politica alta e condivisa. Il tentativo di ridisegnare l’equilibrio dei poteri dello Stato solleva dubbi e rischi per il patto democratico
La discussione attorno alla modifica della Costituzione è tornata negli ultimi mesi al centro del dibattito politico come in tutte le precedenti circostanze storiche nelle quali una maggioranza parlamentare ha provato a modificare la Carta. Se si trattasse solo di ragionare in ordine alla possibilità di cambiarla, basterebbe l’articolo 138 della Costituzione per cancellare ogni dubbio. Qualora invece il discorso si spostasse sulla opportunità di revisioni profonde, come nel caso del referendum prossimo, un approfondito dibattito sul merito e sul metodo sarebbe persino auspicabile. Occorre quindi ribadirlo: la Carta non è un monolite di marmo senza anima e vita e le procedure e la possibilità di revisione, se non abusate, sono una delle garanzie per la sua durata nel tempo. Tra queste vi è anche il referendum confermativo, strumento attraverso il quale le cittadine e i cittadini elettori sono chiamati con il loro voto a sostenere o respingere le proposte di modifica non già approvate da una maggioranza qualificata dei 2/3 del Parlamento. Non siamo in una circostanza nuova nella vita repubblicana.
Quella attuale rappresenta la quinta occasione in cui gli elettori sono chiamati a esprimersi su una riforma costituzionale. In passato quattro tentativi di modifica sono già arrivati al voto popolare: due si sono conclusi con la vittoria del “Sì” — nel 2001 con la riforma del Titolo V che ampliò i poteri delle Regioni e nel 2020 con la riduzione del numero dei parlamentari — mentre altre due consultazioni, nel 2006 e nel 2016, hanno visto prevalere il “No” su proposte che avrebbero ridefinito in modo significativo il ruolo del Parlamento e del Governo.
Sebbene le ragioni per le quali il 22 e il 23 marzo le cittadine e i cittadini elettori saranno chiamati a confermare o respingere le proposte di modifica non ci pongano difronte a un fatto straordinario, la nostra scelta sarà decisiva e agirà nel merito di ben 7 articoli della Costituzione e sul delicato principio della divisione dei poteri dello Stato al quale si legano inscindibilmente le grandi democrazie parlamentari fondate sul sistema di divisione e equilibrio dei poteri teorizzato da Montesquieu ne: “Lo spirito delle leggi” nel 1748. Brillantemente sintetizzato da egli stesso nella massima: “Il potere arresti il potere”; è una regola di salvaguardia che nel tempo ha garantito che le democrazie non declinassero in autocrazie o, con un termine più usato ai giorni nostri, in democrature. Se posta così la discussione sul prossimo referendum assume tutt’altra importanza. Dal responso della consultazione popolare dipenderà la riscrittura di alcuni articoli della Carta, soprattutto gli articoli 104 e 105, fondamentali perché un potere dello Stato non prevalga su un altro potere dello Stato riducendo l’indipendenza e l’autonomia del Csm sul quale regge lo stesso principio della terzietà della magistratura. È proprio su questo punto che si concentrano molte delle critiche alla riforma. Le modifiche previste riguardano infatti un organo di rilievo costituzionale come la magistratura, chiamata a garantire l’uguaglianza dei cittadini di fronte alla legge secondo quel principio che campeggia nelle aule dei tribunali — “la legge è uguale per tutti” — che rappresenta uno dei pilastri dello stato di diritto.
La riforma introdurrebbe cambiamenti significativi nel rapporto tra i poteri dello Stato. Pur lasciando invariato il lavoro quotidiano dei magistrati, la trasformazione riguarderebbe soprattutto l’architettura istituzionale. In particolare, la separazione delle carriere tra giudici e pubblici ministeri e la riorganizzazione in due distinti CSM, inciderebbero profondamente sull’equilibrio tra potere giudiziario, legislativo ed esecutivo. Un’eventuale vittoria dei Si autorizzerebbe la nascita di un’Alta Corte disciplinare in cui parte dei componenti togati sarebbero eletti con il meccanismo del sorteggio. Una scelta che indebolirebbe il principio democratico e la legittimazione degli organi di autogoverno della magistratura. Da qui il timore che il potere giudiziario possa risultare più fragile nei confronti della politica, con un arretramento rispetto al modello delineato dalla Costituzione del 1948, che garantisce l’autonomia e l’indipendenza della magistratura. A questo proposito, la domanda che sorge spontanea è: in un Paese in cui è urgente far crescere il livello di partecipazione e di fiducia nei confronti delle istituzioni da parte dei cittadini (che alle elezioni politiche del 2022 hanno partecipato in misura pari al 63,90% degli aventi diritto) a chi torna utile provocare una nuova frattura democratica? La Costituzione riscritta secondo i desiderata dei proponenti il referendum, sovraordinerà il potere esecutivo a quello giudiziario mentre, già oggi, la funzione legislativa è già disfatto ridotta a poco più che un fatto formale.
Non vi è dubbio che la mattina del 24 marzo prossimo il sole sorgerà lo stesso, piuttosto c’è da chiedersi se non stiamo accompagnando al tramonto il patto fondativo della nostra democrazia. È questa la ragione per la quale ancora una volta ci appassionano poco le dispute ideologiche o i tentativi di soggiogare al proprio interesse chi esercita un ruolo fondamentale per la tenuta di quell’indispensabile equilibrio. Se ci ostiniamo, ancora una volta, ad anteporre a qualunque logica di potere il rispetto e la difesa della Costituzione repubblicana, è perché ritroviamo in essa il patto fondamentale su cui si fonda la convivenza democratica e le regole che disciplinano la vita istituzionale e politica della comunità nazionale. Proprio per la sua natura di patto condiviso, la Carta prevede che eventuali modifiche debbano avvenire attraverso una procedura rafforzata e un iter non ordinario. Merito e metodo non si legano a un esercizio meramente procedurale, ma alla sostanza stessa della riforma. In particolare, per cambiare la Costituzione è richiesta una larghissima maggioranza parlamentare — pari ai due terzi dei membri — proprio per garantire il massimo consenso possibile. Qualora tale soglia non venga raggiunta, è previsto il ricorso al referendum confermativo.
Questa scelta dei padri costituenti non fu casuale. Stabilire una maggioranza così ampia rappresentava un chiaro monito ai governi futuri: ogni intervento sulla Carta avrebbe dovuto nascere da un’ampia convergenza tra forze politiche diverse, replicando lo spirito che caratterizzò l’Assemblea costituente dove culture politiche differenti seppero trovare una sintesi comune.
Nel caso attuale, tuttavia, molti osservatori sottolineano come questo metodo non sia stato pienamente rispettato. In passato, anche quando le riforme non hanno raggiunto il consenso necessario, vi sono stati tentativi di coinvolgere l’opposizione (basti pensare alle esperienze delle commissioni bicamerali o ai tentativi di costruire percorsi condivisi). In questa occasione, invece, il percorso parlamentare si è limitato al minimo indispensabile e si è arrivati rapidamente alla richiesta di referendum confermativo da parte della stessa maggioranza.
Una scelta che apre anche una riflessione politica. In queste settimane si ripete spesso che l’esito del referendum non avrà conseguenze sull’andamento del governo. Ma non tutti condividono questa interpretazione. Quando una maggioranza promuove una riforma costituzionale e chiede al Paese di pronunciarsi, il voto assume inevitabilmente una dimensione politica. La storia recente dimostra che consultazioni di questo tipo hanno spesso avuto effetti rilevanti sugli equilibri istituzionali e sulla stabilità dei governi. Ancor più quando la maggioranza lo fa senza coinvolgere in nessun modo le opposizioni per evitare di accogliere qualunque possibile emendamento al testo proposto.
Accanto alla questione politica emerge poi un tema più profondo: quello del patto democratico. La Costituzione del 1948 rappresenta uno dei più alti esempi di mediazione politica nella storia italiana. Fu il risultato di un compromesso alto tra culture diverse — cattolica, socialista, liberale — unite dalla volontà di costruire un sistema democratico fondato sull’equilibrio dei poteri. Ogni intervento sulla Carta dovrebbe rifarsi al principio della massima condivisione. Affrontare il nodo della riforma del sistema della giustizia sarebbe oltre che auspicabile, urgente. Se davvero fosse stato questo l’intendimento della maggioranza parlamentare, avrebbe certamente trovato una convergenza più larga tra le forze politiche, sociali e culturali del Paese. Si sarebbe trattato di affrontare i nodi strutturali del sistema giudiziario italiano come la carenza del personale negli uffici giudiziari, la distribuzione territoriale dei tribunali, il potenziamento del numero di magistrati per affrontare l’annosa questione della lentezza dei processi che rende difficile per i cittadini raggiungere l’obiettivo della certezza del diritto. In un Paese in cui la civiltà del diritto costituisce il parametro fondamentale della qualità democratica, porsi seriamente la questione carceraria avrebbe assunto un significato importante a fronte della diffusa crescita di un sentimento giustizialista affrontato sin ad ora da una legislazione di stampo pan-penalista. Le condizioni delle carceri italiane continuano a rappresentare una delle principali criticità del sistema penale.
La Costituzione stabilisce chiaramente che la pena deve avere una funzione rieducativa, ma il sovraffollamento e le condizioni degli istituti di detenzione mettono spesso in discussione questo principio. Di tutto ciò nel referendum sulle: “Norme in materia di ordinamento giurisdizionale e di istituzione della Corte disciplinare”, neanche l’ombra. Insomma, saremo chiamati a modificare una parte significativa della Costituzione per dipanare una “questione morale” che, secondo i proponenti del referendum, si annida in uno solo dei poteri costituiti dello Stato degenerato nelle correnti delle Associazioni dei Magistrati. A pensare a quanti leader storici di partito e statisti nella vita repubblicana hanno con coraggio interrogato la politica sulla questione morale, a cominciare dai loro partiti di appartenenza, appare almeno riduttivo, se non strumentale, ritenere necessarie delle correzioni a un potere dello Stato che sarebbe per sua natura più incline a distorsioni. Una tesi che molti ritengono difficile da accettare, ricordando come il tema dell’etica pubblica riguardi tutte le istituzioni e in particolare chi esercita responsabilità politiche. Se la discussione sulla riforma è posta in questi termini, probabilmente anche tra gli indecisi e tra coloro che sceglieranno di sostenerla con un “Sì” può contribuire a far crescere il dubbio sulle sue reali ragioni.
Mettere mano alla Carta per ridurre l’equilibrio tra i poteri di una parte a favore di un’altra, vuol dire anche ipotecare la qualità della democrazia del futuro del nostro Paese. Segnare con un No la scheda elettorale di un referendum dove anche un solo elettore in più potrebbe fare la differenza, diviene oltretutto un atto di difesa della nostra Costituzione.
- Antonio Russo: presidente della Fondazione Achille Grandi
